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【調研】關于武陵山民族地區新型城鎮化問題調研報告(國家民族事務委員會)

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關于武陵山民族地區新型城鎮化問題調研報告


國家民族事務委員會


黨的十八大以來,中央領導同志明確指出新型城鎮化是全面深化改革戰略的重要一環,是我國經濟增長的巨大引擎。民族地區如何貫徹黨的十八大精神,以全面深化改革為引領,推進新型城鎮化戰略,積極探索一條符合民族地區實際的新型城鎮化道路,成為當前民族工作中亟需研究的重大課題。為此,筆者一行赴湖南省靖州、芷江、新晃三個民族自治縣和湘西土家族苗族自治州的鳳凰、花垣、龍山縣, 對武陵山區民族地區新型城鎮化問題進行了為期10天的實地調查研究,現將有關情況報告如下:

一、武陵山民族地區城鎮化現狀

武陵山片區是國家確定的新一輪扶貧攻堅的11個連片特困地區之一,也是國家民委委牽頭聯系的重點民族貧困地區。近年來,隨著交通條件的逐步改善,湖南省武陵山民族地區各縣抓住機遇,積極推進城鎮化建設,在城鎮規劃編制、城鎮體系建設、特色產業發展、基礎設施完善以及城鎮管理等方面均取得了明顯的成效,平均城鎮化水平從2005年底的225%提高到2012年底的364%,展現了良好的發展勢頭。

一是城鎮規劃水平逐步提升。各地增強規劃意識,逐步提升規劃水平,在城鎮化建設過程中強調城鎮規劃的引領作用,加大了規劃的執行力度,推動城鎮化建設科學有序進行。新晃縣基于“邊陲重鎮、舞水風光、民族特色、夜郎文化”的總體定位,將城鎮規劃與土地利用、產業發展、新農村建設、旅游開發等專項規劃對接, 構建了布局合理、科學有序、特色鮮明的城鄉發展格局。

二是城鎮體系初步建立。各地逐步確定了以中心縣城帶動周邊鄉鎮,輻射中心村寨的縣、鄉、村三級城鎮體系,在此基礎上結合城鎮建設的實際情況,構建各具特色的城鎮網絡體系。花垣縣建立了以縣城為中心的北、中、南三條主線的城鎮網絡體系,形成以高速公路所經鄉鎮為主體,國道所經鄉鎮為骨干,省道為重點,帶動縣鄉道所連接的其他所有鄉鎮的城鎮化區域體系。

三是產業發展不斷壯大。各縣根據自身特點,立足資源優勢,做足生態農業文章、主打文化旅游牌,積極扶持重點產業發展,堅持以產業發展為基礎推進城鎮化建設。靖州縣根據本地農業特色、區域特點,積極建設中藥材、優質水果等優勢產業基地,引導和扶持茯苓專業協會、楊梅專業協會等組織,推動生態農業發展。

四是基礎設施不斷完善。各縣均注重城鎮承載能力的提升,把基礎設施建設作為推進城鎮化建設的主戰場。近年來,鳳凰縣先后完成了縣人民醫院搬遷、縣中醫院擴建,完成了鳳凰廣場、小憩公園、城北大道、體育場館等項目建設,實施了污水收集管網、垃圾中轉站、城區電網改造建設,縣城基礎設施不斷完善。

五是城鎮管理水平不斷提高。各縣積極推行城市精細化管理,在城鎮化建設過程中,堅持既要速度、又重質量、更要品位的發展思路。芷江縣按照“兩級政府、三級管理、四級網絡”的模式,確定了縣、鄉鎮、居委會三級管理職責與職權,推進社會網格化管理水平,完善社會監督網絡機制,在城鎮管理方面取得了不錯的成績。

二、武陵山民族地區城鎮化存在的問題

總體來看,近年來六縣在推進新型城鎮化進程中都取得了長足的進步,但是與全國、湖南省平均水平相比還有很大的差距。2012年,湖南武陵山民族地區城鎮化率平均水平低于全國水平15個百分點,低于湖南全省平均水平10個百分點(詳見圖1)。在推進新型城鎮化的進程中還面臨著產業不強、資金缺乏等方面問題,亟需引起足夠的重視。

12012年底6縣城與全國、湖南省城鎮化率比較

第一,產業發展結構不合理、水平較低。產業化是推進城鎮化建設的基本動力和加速器,只有加快產業發展、優化產業布局,才能為城鎮化提供源源不斷動力,實現城鎮化的良性發展。當前,武陵山民族地區基礎相同、資源相似、產業趨同, 缺乏錯位發展的理念,難以形成比較優勢,存在著產業結構不合理、總體產值低等問題(見圖2)。主要問題是:農業產業效益低,受到地理條件的制約,現代化、規模化、集約化水平低,農民的自組織能力不強,缺乏有實力的龍頭企業帶動,農產品品牌效應不強,產業整體效益不高;工業主導能力弱,后勁明顯不足。各地工業多以不可再生資源為基礎,缺乏持續發展的動力,且受國際價格影響大,產業發展不穩定,沒有找到替代礦產的新型產業,經濟發展缺乏后勁;旅游業層次不高。大多以觀光旅游、門票經濟為主,基礎設施相對落后,精品景區整合不夠,缺乏龍頭支柱企業,多以酒吧、特產店等散戶為主,旅游產業層次整體偏低。

220126縣城三次產業結構

第二,民族文化傳承缺乏正確引導。一是民族文化發展主題不鮮明。芷江侗族自治縣有歷史聞名的“抗日戰爭勝利受降舊址”和“飛虎隊紀念館”,而同時又有著濃郁的侗族文化,如何整合利用好文化資源,打造鮮明的文化品牌,需要更加深入地探索。二是優秀文化沒有得到有效開發利用。部分地方專注于地方經濟的發展, 對民族文化的意義認識不到位、思考不深入,普遍存在“一手硬一手軟”的情況。從統計數據來看,2012年,花垣接待游客106萬人次,旅游總收入僅為29億元,而同期的鳳凰縣接待游客60949萬人次,實現旅游總收入5301億元,花垣縣旅游人均消費不到鳳凰縣的1/3。如何把文化資源轉化成為旅游資源,把旅游資源轉化經濟效益,為民族地區城鎮化提供產業支撐,這是應該真正面對的問題。

第三,建設資金相對緊張。資金方面,武陵山民族地區在推進城鎮化的進程中投入不足的問題比較普遍。一是城鎮化建設資金缺口很大。調研組進行了初步測算, 六個自治縣的城鎮化率要達到當前全國城鎮化建設的平均水平,各縣的資金需求在30億至100億之間(見表1),相對于地方政府的財政收入來說,還存在較大缺口; 二是城鎮化建設資金來源不足。一方面是財政投入不夠。另一方面是融資能力不足。武陵山區不但從銀行貸款能力有限,而且連本地資金也流向了發達地區,不能用于地方經濟建設。

第四,缺乏政策有效支持。湖南武陵山民族地區交通閉塞、產業落后、資金匱乏,造血功能不足,自我發展能力差,國家和省級的政策幫扶、項目支持對于該地區加快經濟社會發展非常重要。然而,調研的6個縣普遍反映面臨著政策扶持力度不夠、落實不到位等問題:一是政策扶持不均衡。武陵山民族地區大多位于西部大開發戰略和中部崛起戰略的邊界區,很多地方處于優惠政策“兩不沾”地帶。有的縣雖然也享受比照西部大開發政策,但與周邊的貴州省和重慶市的相關縣市相比,在政策扶持力度上還有很大差距。二是落實不到位,政策“惠而不實”。雖然近年來通過民委的努力推動,黨中央、國務院采取了一系列規劃和措施,加快了武陵山民族地區的發展,但是很多政策在推進落實的過程中缺乏針對性、實效性,執行過程中靈活性不足,存在“一刀切”的現象。

12012年底6縣城鎮化建設資金缺口

三、推進武陵山民族地區城鎮化建設的建議

武陵山片區作為集中連片特困地區,推進新型城鎮化進程,既是扶貧攻堅工作的必然要求,也是加快民族地區脫貧致富的現實需要。為此,我們建議如下:

第一,振興產業,優化結構。建議引導地方政府從以下三個方面著手:出臺政策,引入成熟產業。通過適當減免稅收、建設配套設施等措施,吸引發展成熟、具有市場競爭力的企業落戶地方,解決當地就業問題,提高地方政府財政收入;加大科技投入,優化產業結構。將產業發展重心調整到二、三產業上來,著力增加服務業比重。通過引進技術,調整各產業內部結構,加工業要從初級加工向高精深加工轉變,提高產品附加值;旅游業要從觀光式旅游向休閑式旅游轉變,進一步拉動旅游消費;加強合作,走區域間協同發展之路。各地區之間的經濟發展要從自身資源條件、區域特點、產業狀況出發,各有側重、優勢互補,做大做強各自特色優勢產業,以形成產業鏈、打造商業圈為目標,避免陷入惡性競爭,形成城市發展的良性互補圈。

第二,拓展地方籌資渠道,搭建融資平臺。為解決地方政府在城鎮化建設中資金缺口大和籌資渠道少的矛盾,應該從土地審批、銀行貸款等方面給予政策支持, 著力幫助地方政府拓展融資渠道,搭建融資平臺,改善招商引資環境。為此,可以考慮:在土地審批上給武陵山地區政策傾斜。出臺武陵山片區專項土地規劃,在嚴格控制基本農田用地,保證糧食問題的基礎上,放寬非基本農田用地、山地用地的審批。進一步減少或免除基礎設施、公益建筑的土地審批費用,降低地方政府財政負擔;引導銀行提高武陵山地區政府貸款比例。既要積極對地方政府債務風險做科學系統的評估,確保地方政府財政狀況良性運營,又要提高國有資產抵押貸款額度, 引導銀行增加對地方政府貸款,確保地方存款用于本地區建設的比例;加大武陵山地區轉移支付力度。協調建立武陵山片區發展的專項資金,在確定轉移支付比例時將武陵山片區列為一個重要因素,進一步加大融資方面的支持力度。

第三,做好民族文化保護與開發。加強民族文化的保護與開發,既是推動城鎮化建設持續健康發展的現實需要,也是弘揚民族精神、凝聚民族靈魂的必然要求。這里最重要的是兩個問題:一是加強民族文化保護與開發的人才培養。民族文化人才對于民族文化的保護和開發起到十分重要的作用,要設立專門項目,重點培養熟悉本民族文化的專業人才,以推動對民族文化的保護與開發;二是加大民族文化保護與開發的資金投入。增設專項資金用于武陵山地區民族文化保護與開發,設立課題研究武陵山地區民族文化以及對民族文化的保護與開發。

第四,民族地區新型城鎮化必須因地制宜。城鎮化建設應堅持以人為本,避免貪大求快、模式化造城運動。武陵山民族地區要根據各自地理條件、經濟基礎等實際情況,積極探索出適合自身發展的城鎮化建設道路。第一,城鎮體系建設要因地制宜。武陵山民族地區各縣地廣人稀,應該集中人力、物力、財力做大縣城,完善城市功能,走縣城發展輻射帶動重點鄉鎮的城鎮體系建設之路。第二,各項事業發展要因地制宜。武陵山民族地區資源稟賦差異明顯、民族文化豐富多彩,各地在推動產業發展、傳承民族文化過程中要量體裁衣,結合自身資源條件,立足產業發展狀況,提出科學合理的發展思路。

  
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